「兩岸監督條例」立法,有必要嗎?

作者:葉慶元

坦白說,我對於參加這個公聽會(「兩岸協議監督條例」公聽會)興趣不高,因為這個法案顯然在可見的未來,幾乎毫無通過的可能,去了也是白去,除了浪費彼此時間之外,毫無意義。不過既然被拗去了,只好「狂嚎火車」一番……。

今天發言重點如下:

訂定對外協議(包含兩岸協議)是立法院的固有權限?

  • 立法權的功能在於訂定規範,行政權在於執行規範,外交權本來就是行政權的一環;對外協議則是行政權及立法權的重疊、分享事項,並不是立法權的「固有權限」。

對外協議(包含兩岸協議)一定要經立法院審議通過才合乎憲法?

  • 對外協議依其性質(重要性),分為「條約」及「行政協定」,前者需要經過國會(立法院)審議,後者則可以由行政機關逕行與其他國家訂定,這是國際通例,也是我國的規範。(按:服貿協議即屬於「行政協定」)。

對外協議(包含兩岸協議)一定要立法院參與、逐條審查?

  • 我國司法院大法官391號解釋甚且曾明文解釋,針對多邊協議,立法機關僅能包裹表決,不得逐條審議(因為任一條文更動就視同否決,且無重啟協議可能),故針對對外協議逐條審議,不是立法固有權限。但是行政機關針對對外協議,透過公聽會及聽證會擴大民眾參與,亦非法所不許。

兩岸協議審議並無法源依據?

  • 我國針對兩岸協議之審議,目前在兩岸人民關係條例之下已經有機制-涉及法律變更的協議需經立法院審議,不涉及法律變更的協議則送立法院備查-此為民進黨執政時提案通過,所謂「兩岸協議審議並無法律基礎」的說法,顯與事實不符。

立法院現行審查機制- 黑箱?

  • 蔡英文主席擔任陸委會主委時,所提案之監督機制,對於不涉及法律修正的兩岸協議,甚且不需要送立法院備查,比現行制度更加「黑箱」。目前的規範,是兩黨討論後達成的共識,當然不是不能修正,但不知民進黨為何「昨是今非」?
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行政權不能訂定法規命令行政協定?

  • 依據法律保留原則(註)以及重要性理論,並所有之規範都必須由國會自行訂定-立法權本來就可以透過法律(或是條約)針對「目的、內容、範圍、方法」等項目,具體明確授權行政權訂定法規命令(或是行政協定)。

服貿協議等同條約?需要立法院特別審查通過?

  • 針對兩岸經貿合作事宜,兩岸早已簽署「兩岸經濟合作協議(ECFA)」,並經立法院審查通過,而ECFA中本已包括投資保障、服務貿易、貨物貿易等事項,所以在立法院授權的範圍內去簽署服貿協議,明顯並未逾越權限的問題。

 

進而言之,我國在加入WTO之後,對於外人投資本來就採取「原則開放,例外管制」之原則;對岸的投資開放事宜,則另外透過兩岸人民關係條例第73條,具體明確授權行政機關處理。行政機關既然在立法院透過法律的授權下,可以直接開放陸人投資,與對岸簽署服務貿易協議,要求相互開放,自然更無違法疑義。

最後,如果認為兩岸所有協議應該全部「法律保留」,才符合重要性理論,自然亦無不可。但是回到法律保留的基本精神,就是應該讓國會基於「民主原則」,針對兩岸協議監督條例進行審議、表決,而不是杯葛、肢體抗爭,阻止國會審議。

所謂民主,是理性討論、求同存異。透過肢體抗爭、霸佔主席台等方式阻止國會審議、表決,不是「民主原則」,而是「少數暴力」,不是民主國家的典範。

話說完了,敬供各位參考。

 

【註】

法律保留:行政法規或行為必須具有法律的具體明確授權。

 

【閱讀延伸】

兩岸協議之國會監督 (上)

兩岸協議之國會監督 (下)