我看NCC中天裁罰案

作者/ 商承羽

國家通訊傳播委員會

NCC(國家通訊傳播委員會)近來被戲稱為「髒兮兮」,主要是因為對中天報導過多韓國瑜的新聞做出干預,以及針對該台兩則報導因違反事實查證總共開罰100萬元。這幾件中天處分案之所以造成爭議,原因在於先前行政院長怒砲NCC主委對於假新聞毫無作為,以及執政黨立委提案要求NCC主委下台,因此引發外界許多政治陰謀論的聯想。

不過,本文將聚焦於NCC打假新聞的處分案,因為雖然我也覺得韓國瑜的新聞多到想吐,但NCC對於相關處分的依據解釋實在瞎到不行,已有太多人做出精準的反駁,無需再多我一個。

此外,個人也不打算從政治陰謀論的角度來談這兩件裁罰案,而是想從法規角度,直接檢視這兩件遭核處的新聞內容,看看核處理由的合理性何在。

對此,我們先來看看衛星廣播電視法(以下簡稱衛廣法)第27條第4款的規定內容:製播新聞違反事實查證原則,致損害公共利益

換句話說,若有新聞報導違反上述規定而受罰,必須同時滿足兩個要件:「未查證或查證不確實」及「傷害公共利益」

第一個很好理解,如果新聞都是有聞必錄,而不(確實)查證它的可信度和正確性,那媒體豈不是成了散佈錯誤資訊的幫兇?

至於第二個,則是更重要的概念。就法律而言,就是比例原則的問題。用個生活化的例子來說明,如果小孩犯錯,但沒有造成太大後果,我們會馬上狠狠處罰嗎?當然不會。

此外,如此設計也是為了保留新聞自由的平衡空間,所以在沒有傷害公共利益的前提下,主管機關頂多以行政指導方式告誡、要求改善及列入評鑑換照的記錄考量即可,否則只要一查證不精準,即大砲打小鳥,反而會使媒體動輒得咎,而傷其社會功能,最後將不利於我國的民主法治發展。

據此,我們現在來看看中天涉及違反事實查證的二件處罰案到底合不合理。

第一則新聞是「鳳凰雲」(影片連結:https://reurl.cc/DqAeE),除了查證不實之外,還同時違反了公序良俗的規定。換句話說,這則報導除了是「假新聞」之外,還涉及了「怪力亂神」的因素。

簡單來說,NCC認定該則新聞違規的邏輯立論,大致如下:「三子合體造勢時,天空出現鳳凰雲是大吉大利之相」是不符合科學的怪力亂神;既然是怪力亂神,當然妨害公序良俗,且怪力亂神並非科學事實,所以當然也不符合事實查證。重要的是,因為中天是大眾媒體,所以該則新聞播出時,可同時影響不特定多數的觀眾的認知,所以也就「傷害了公共利益」。

可是,先不論「誤導認知與傷害公共利益之間的必然性問題」(這部分容後再敘),只要腦袋還正常的人,對照本款規定與報導內容,都很難說這則報導未(確實)查證,結果造成內容偏頗、誇大及失真,進而傷害了公共利益,原因很簡單:

一來,中天在處理這則新聞時,標題用上了「問號」,表示該則報導並未下超自然現象的「定論」;二來,中天雖然訪問了民俗專家,但在新聞畫面的右側又打上了「民俗信仰,請勿盡信」的警語;三來,在新聞末段,更引述了氣象專家的看法,不但有守住平衡報導的原則,更說明了「鳳凰雲」只是自然氣候的物理變化,並非靈異力量所造成的超自然「天意」現象。

也就是說,中天新聞引述了氣象專家的說法,即表示已以科學角度說明鳳凰雲的出現原因,這難道不是確實查證?而且,既然以科學角度說明,該報導的內容呈現自然也不屬於怪力亂神的範圍。

承上,就「傳遞訊息意義」的角度而言,該則報導已指出這只是科學現象,更打上警語,所以是要怎麼說「這則新聞是怪力亂神的虛構之事」(因此同時也不構成「妨害公序良俗」的要件)?如此一來,又何來「誤導公眾認知」之說?所以,我非常不能理解這則新聞到底是哪裡違反了事實查證和公序良俗的規定?

再來,第二個案子是中天新聞台108年2月28日播出「百美超商簽約險破局 靠李佳芬“一句話”神助攻」新聞,於次新聞標題出現「協助?盯場?直擊星國大使忙碌低頭回報」(影片連結:https://reurl.cc/j9Dap)。

由於韓國瑜在會場中接受訪問時反駁農委會主委既有通路的說法,駐星大使又不知道雙方爭點所在,所以才出現「請幫忙找一下有關農委會說韓市長簽約的都是既有通路的相關報導」的通訊內容畫面。

就「嚴謹」角度而論,中天新聞單憑畫面文字而未向本人或外交單位求證,即認定大使是來盯場的,確實查證不確實。

然而,重點來了,這樣就真的損害了公共利益嗎? 難道中天如此報導,所以我國和新加坡的外交關係就從此惡化了嗎?不是吧!

為了釐清這點,我還特別上NCC臉書專頁去找他們當天記者會的影片看看官方怎麼說(影片連結:https://reurl.cc/bW9N3,約第26分25秒處開始),但當NCC發言人被問到「損害了誰的公共利益」時,竟回答:「媒體是第四權,容有更高的公共利益標準」。

呃……..是沒錯啦,媒體當然應有更高的公共利益標準,但還是沒有說明這則報導「在更高的公共利益的標準下,是傷害了什麼樣的公共利益」;如果連開罰的主管機關都說不清楚,又如何讓人相信這是合理合法的行政處分?

我知道有人會說公眾認知本身就是公共利益,在概念上,當然沒有錯,但若回歸這款規定的內在邏輯來看,當初修法時,就不必另外加上「致損害公共利益」的要件了。因為只要沒查證或查證不確實,全部或部分內容一定是誤導認知,這樣直接罰不就好了?何必多此一舉?

所以,既然加上公共利益的要件,就表示「誤導認知和公共利益未必劃上等號」,有時候「誤導公眾認知等於致損害公共利益」,但有時候「誤導公眾認知是致損害公共利益的前提」,因此須由個案情節來認定,不能凡事一概以前者而論,否則不但有違法治原則,且更無形中給予國家機器極大權力,這對於民主法治是極為不利的事情。

回到案件本身,先從後者的角度出發,前面已提及,公眾認知被誤導後,並未因此對特定方面的公共利益造成傷害,甚至連影片中的NCC發言人自已也說不清楚;再從前者的角度而論,本案的公眾認知仍尚難認定為公共利益本身,但閱聽人認知被誤導的「同時」,有喪失什麼權利嗎?

或許有人會說既然本款規定的立法理由納入了第509號釋字的精神,所以即便沒有致損害公共利益,若被證實為「真實惡意」,總不能不罰吧?

對此,我認為既已納入了第509號釋字的精神,自然也包含了「真實惡意」原則,所以雖然法規沒有明文到底可不可以因此而處罰,但理論上是可以罰的。

問題是,就這個案件而言,你必須證明中天電視台向大使或外交部查證後,明知如此卻還故意做此扭曲報導。因此,NCC對中天這個案子直接開罰,於理於法都讓人一整個黑人問號?

從上面一路看下來,一個案子符合衛廣法第27條第4款規定,一個未完全符合但卻不到被罰的地步,但NCC卻兩個都罰了,無怪乎外界會有政治陰謀論的雜音出現。

此外,或許有人說,如果構成要件這麼嚴格,豈不是沒有查證不實的新聞可以開罰?怎麼會呢?我隨便找都有,例如這則報導(新聞連結:https://reurl.cc/VYLln),並特別整理相關重點如下:

  • 核一廠內核廢料高達7400束,屬於高階核廢料,半衰期2萬4千年,專家說至少要放24萬年才會完全安全。
  • 核一核二廠都在北海岸,根據福島核災經驗,絕對逃命圈至少要30公里,但核一廠距離總統府也不過23公里,根本拿北北基700萬居民生命開玩笑。
  • 北歐芬蘭,為了處理核廢料,特別在地下500公尺處鑿洞,使用年限長達十萬年,台電乾式儲存計畫只能暫時使用40年,未來打算放到無人島,但無論放在哪,恐怕都是不定時炸彈,都會引發恐慌。

這條新聞有確實查證嗎?我們先從「查證對象」來看。 新聞提到「專家說」,這個專家是誰?是立委黃國昌嗎?

如果是的話,那就奇怪了,人家可是法律專家,何時成了能源專家?這和向英文老師問化學考卷的問題一樣搞笑!

如果不是黃國昌的話,卻未見其名,但這也沒關係,那我們就從查證內容(也就是上面的新聞內容重點)來看看是否屬實:

  • 報導強調核廢料的半衰期超長。事實上,輻射是原子衰變放出的能量,半衰期「越長」,代表衰變越慢,單位時間放出的輻射「越少」。像香蕉中的放射性鉀40,半衰期還長達12億5千萬年,但有人因為吃香蕉,而輻射中毒嗎?報導中「專家說」要「放24萬年才安全」,販賣恐懼的成分高些。 【註】
  • 以低階核廢為例,都封在水泥桶,但蘭嶼處置廠門口幅射是台北車站的一半(全國輻射即時監控:https://www.aec.gov.tw/gammadetect.html )。 如果我們在台北火車站都沒事,那低階核廢料的放置地點又有何懼?另外高階核廢料(乏燃料)是實心金屬條,未來還有再利用的價值,且乾貯桶是巨大的混凝土桶(120公噸),所以是怎麼要外洩?再者,誰說核災應變要30公里逃難圈?做一下功課好嗎?日本是8-10公里,而我國的七級核災應變也是差不多的距離,所以又哪來的「核廢危及700萬人」的說法?
  • 報導混淆了我們目前核廠內的「乾貯場」跟芬蘭的「最終處置廠」。一個在地上、一個在地下當然不同。全世界有200多座乾貯場, 包括德國也在乾貯。全世界31個核電國有30個都在用乾貯。

    誰說乾貯場只能用40年?那只是首次「執照」的有效年限。乾貯埸並非「只能用40年」。而且高階核廢料的乾貯場只要放在核電廠內即可,不必另尋地點。現在三座核電廠的面積都幾百公頃,但所有高低階核廢加起來只需要26公頃 (高階7公頃,低階19公頃),比垃圾掩埋場小。

重要的是,目前高階核廢料就已經放在核電廠裡的冷卻池裡,低階核廢也放在處置地點幾十年了,什麼事也沒發生,將來用上述更安全的方式封存,再放置在乾貯場裡,豈不更安全?就算要學芬蘭蓋最終處置場,也不需要很大的地。也可以放到對岸或可以處理的國家,政治上要不要做而已,並不是「無法處理」。


【註】:高階核廢料(乏燃料)根本不需要放24萬年。甚至「乾貯」的用意就是要等第四代核電來再利用,可以再用來發電的東西為何擺著不用?就算不要等第四代核電,這些高階核廢其實也可以先做再處理,縮小成五分之一的體積以後,再進行最終處置,也只需要2公頃。

由上可知,三立這則報導不但沒有確實查證(引用的「專家」內容錯誤一堆),而且人家中天新聞還有向氣象專家查證,但三立卻沒有向清大核能教授李敏老師或科學社團「核能流言終結者」創辦人黃士修反向查證,以作為平衡觀點。

至於損害公共利益的部分,當然有呀!當時2016的反核聲浪依然高漲,這則報導無異助長沒必要的恐懼,讓執政黨更有理由執行「非核家園」的躁進能源政策,結果後來造成電價上漲、空污惡化,甚至去年不時跳電和前年815全台大停電的狀況,所以這不是致損害公共利益,那什麼才是?

說了這麼多,不是要為中天辯護和靠北或想檢舉三立,而是想藉由實際案例和法規涵攝的論證,來強調「我們都支持打假新聞」,但「反對亂打一通」。

畢竟我們是民主法治的國家,NCC更是獨立機關,具有超然中立的地位,應該秉持著「不問立場,只論是非」的專業態度去引導媒體內容走上正途,而非做出於理於法都難令人信服的行政處分。

如今NCC主委已經請辭下台,我由衷希望剩下的6個委員能回歸上述原則,以客觀、中立、公平、公正地審議將來的疑似違規案件,如此才能恢復外界對NCC獨立性應有的評價。

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